Über Normsetzung in Zeiten der Pandemie am Beispiel von NRW

Die meisten Bürgerinnen und Bürger in Nordrhein-Westfalen lesen keine Verordnungen, sondern informieren sich aus den Medien darüber, welche Regeln in Zeiten von Corona an Weihnachten in diesem Bundesland gelten. So zunächst auch der Verfasser dieser Zeilen, der dann doch recht erstaunt war, als er nach einem Blick in die Coronaschutzverordnung des Landes erfuhr, wie die Rechtslage tatsächlich ist.

In einer Pressemitteilung des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 14. Dezember 2020,¹https://www.land.nrw/de/pressemitteilung/land-setzt-lockdown-beschluesse-der-ministerpraesidentenkonferenz-neuer, abgerufen am 19.12.2020 die offenbar in vielen Zeitungsartikeln verarbeitet wurde,²Statt vieler: https://www.wa.de/nordrhein-westfalen/nrw-corona-lockdown-regeln-verbote-aktuell-armin-laschet-schutzverordnung-nordrhein-westfalen-90133118.html, abgerufen am 19.12.2020 hieß es nämlich:

„[…] Treffen sind nur noch mit den Angehörigen des eigenen und eines weiteren Hausstandes – bis maximal fünf Personen – gestattet. Kinder bis einschließlich 14 Jahre werden nicht dazugezählt. Daneben ist im Zeitraum vom 24. bis zum 26. Dezember 2020 das Zusammentreffen des eigenen Hausstandes mit höchstens vier weiteren Personen aus dem engsten Familienkreis (hierzu zählen […]) zulässig. Auch hier werden Kinder bis zu einem Alter von einschließlich 14 Jahren bei der Berechnung der Personenzahl nicht mitgezählt.“

Der nordrhein-westfälische Ministerpräsident ließ sich zudem in vielen Medien mit der Aussage zitieren:

„Kein Mensch wird das nachzählen am Heiligen Abend unter dem Christbaum.“³Statt vieler: https://www.sueddeutsche.de/politik/landtag-duesseldorf-laschet-verschaerfte-corona-auflagen-bis-januar-dpa.urn-newsml-dpa-com-20090101-201126-99-470439, abgerufen am 19.12.2020

Wer das gelesen hat, wird überrascht sein, wie die Rechtslage tatsächlich ist. Kurz zusammengefasst:

•  Anders als wohl die übergroße Mehrheit der Bürgerinnen und Bürger in NRW glauben gemacht wurde und der Ministerpräsident mit der zitierten Aussage suggerierte, darf man sich nach der Coronaschutzverordnung mit beliebig vielen Menschen unter dem Christbaum treffen. Dabei ist völlig gleichgültig, in welchem Verwandtschafts- oder sonstigem Verhältnis diese Menschen zueinanderstehen.
• Allerdings darf die Feier unter dem Christbaum auf keinen Fall fröhlich und ungezwungen sein.

Wer das nicht glaubt, der lese § 2 der Coronaschutzverordnung.⁴Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2(Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO) vom 30. November 2020 in der ab dem 18. Dezember 2020 gültigen Fassung, abrufbar unter:
https://www.land.nrw/sites/default/files/asset/document/2020-12-17_coronaschvo_ab_18.12.2020_lesefassung.pdf
, abgerufen am 19.12.2020 Er lautet:

(1) Partys und vergleichbare Feiern sind generell untersagt.
(1a) Ansammlungen und ein Zusammentreffen von Personen sind im öffentlichen Raum nur zulässig, wenn nach den nachfolgenden Regelungen der Mindestabstand unterschritten werden darf oder wenn die Ansammlung oder das Zusammentreffen nach anderen Vorschriften dieser Verordnung unter Wahrung des Mindestabstands ausdrücklich zulässig ist.
(1b) Im öffentlichen Raum ist zu allen anderen Personen grundsätzlich ein Mindestabstand von 1,5 Metern (Mindestabstand) einzuhalten, soweit in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist oder die Einhaltung des Mindestabstands aus medizinischen, rechtlichen, ethischen oder baulichen Gründen nicht möglich ist.
(2) Der Mindestabstand darf unterschritten werden
[…]
(1b) daneben im Zeitraum vom 24. bis zum 26. Dezember 2020 beim Zusammentreffen des eigenen Hausstandes mit höchstens vier weiteren Personen aus dem engsten Familienkreis […]

Was in der erwähnten Pressemitteilung und der daraus folgenden Berichterstattung also ausgelassen wurde: Die Kontaktbeschränkungen gelten nur für „den öffentlichen Raum“. Von Rechts wegen gibt es keinen Anlass, die Häupter seiner Lieben unter dem Christbaum zu zählen – allerdings mit einer Einschränkung: Das Verbot von „Partys und vergleichbaren Feiern“ gilt „generell“, also auch für Privaträume. Partys sind nach dem Kenntnisstand des Verfassers nirgendwo legal definiert, deshalb greifen wir auf das alltagssprachliche Verständnis zurück. Der Duden versteht unter einer (privaten) Party ein zwangloses Fest eventuell mit Musik und Tanz.⁵https://www.duden.de/rechtschreibung/Party, abgerufen am 19.12.2020

Wie dürfen wir also Weihnachten feiern? Zum Glück sind viele Weihnachtsfeste heute fröhliche und ungezwungene Zusammenkünfte von Familien, mit viel körperlicher Nähe, ohne feste Sitzordnung, selten Tanz, aber häufig mit einer guten Flasche Wein und (Weihnachts)Musik. Es fällt schwer, so eine fröhliche Zusammenkunft nicht unter „Party oder vergleichbare Feier“ zu subsumieren. Auch die Begründung der Coronaschutzverordnung hilft uns bei der Auslegung eher nicht weiter. Dort heißt es:⁶Begründung zur Coronaschutzverordnung (CoronaSchVO) vom 30. November 2020 in der ab 16. Dezember 2020 gültigen Fassung, S. 7, im Internet noch nicht erhältlich.

„Die Einordnung als unzulässige Feier ist dabei vor dem Hintergrund des Infektionsschutzes vorzunehmen. Entscheidend ist, ob angesichts der Teilnehmerzahl, des Verhaltens und der Rahmenbedingungen (Raumgestaltung, Alkoholangebot, Musik und ggf. Tanz) die Einhaltung der allgemeinen Infektionsschutzregeln oder im Gegenteil ein relevanter Distanzverlust zwischen den teilnehmenden Personen zu erwarten ist.“

Familiäre Nähe unter dem Weihnachtsbaum dürfte typischerweise von Distanzverlusten zwischen den teilnehmenden Personen geprägt sein, denen eine Relevanz für den Infektionsschutz schwerlich abgesprochen werden kann. Bloß: Den feierlichen Verlautbarungen der Landesregierung nach sind normale Weihnachtsfeiern gerade nicht umfasst.

Anspruch auf Klarheit

Auch wenn die Exegese dieser offenbar missglückten Norm ihre unfreiwillig komischen Seiten hat, so sollten die sich aufdrängenden Rückschlüsse auf den Anspruch des Verordnungsgebers an die Qualität seines Tuns doch nachdenklich stimmen.

Erstens. Die Öffentlichkeitsarbeit des Landes und die berichtenden Medien haben die Aufgabe, die Bürgerinnen und Bürger zutreffend über die geltende Rechtslage aufzuklären. So wünschenswert Verantwortungsbewusstsein und Zurückhaltung unter dem Christbaum auch sind: Es ist ein relevanter Unterschied, ob eine – theoretisch mit Zwang durchsetzbare – Rechtspflicht besteht oder ob ein bestimmtes Verhalten empfohlen wird, das heißt, die Entscheidung darüber in die moralische Verantwortung des Einzelnen gestellt ist. Bürgerinnen und Bürger haben einen Anspruch darauf, über diesen relevanten Unterschied aufgeklärt zu werden. Hier liegt jedoch der Verdacht nahe, dass dieser Unterschied gerade nicht deutlich werden sollte.⁷Zwischenzeitlich gibt es auf der Seite „land.nrw.de“ auch eine weniger missverständliche Darstellung der Rechtslage. Die oben – wörtlich zitierte – Pressemitteilung führte aber zu einer flächendeckend irreführenden Berichterstattung. Ich wage nicht, anzunehmen, dass der einfache Zusatz „im öffentlichen Raum“ einfach vergessen wurde.

Zweitens. Bürgerinnen und Bürger haben zudem den Anspruch auf Normen, bei denen der Regelungsgehalt hinreichend klar ist. Recht dient dazu, das Menschenrecht auf Freiheit zu verwirklichen, indem es die Freiheitssphären der einzelnen Personen voneinander abgrenzt und damit die Freiheit des einen mit der Freiheit des anderen vereinbar macht. Das setzt denknotwendig voraus, dass diese Freiheitssphären für deren Inhaber und Dritte überhaupt erkennbar sind. Deshalb ist ein Kerngehalt des Rechtsstaatsprinzips im Grundgesetz die Forderung nach der Bestimmtheit von Normen. Davon kann hier auch vor dem Hintergrund der verschärften Anforderungen des Artikels 103 Abs. 2 Grundgesetz keine Rede sein. Dass die kritisierte Unklarheit schnell handfeste praktische Relevanz gewinnen kann, zeigt § 18 Abs. 2 Nr. 1 der Coronaschutzverordnung. Hiernach handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig (!) entgegen § 2 Abs. 1 Partys oder vergleichbare Feiern veranstaltet oder daran teilnimmt. Der Oberbürgermeister einer nordrhein-westfälischen Großstadt fühlte sich bemüßigt, darauf hinzuweisen, dass das Ordnungsamt bei „Hinweisen“ auf unerlaubte private Feiern unter dem Christbaum im Regelfall nicht ausrücken werde.⁸Vgl. https://rp-online.de/nrw/staedte/duesseldorf/duesseldorf-keine-kontrollen-von-wohnungen-an-weihnachten_aid-55199945, abgerufen am 19.12.2020 Im ersten Lockdown hatte sich wohl schon gezeigt, mit wie vielen wachsamen Nachbarn die Ordnungsämter in Zeiten der Pandemie rechnen können – und müssen.

Eigentlich ist das Anliegen der Norm ja sympathisch: Anders als bei den schneidigen Bayern bleibt die eigene Wohnung in Nordrhein-Westfalen auch in Zeiten von Corona Privatsache. Auf der anderen Seite ist es nachvollziehbar, dass Exzesse verhindert werden sollen. Eine studentische WG-Party normaler Art und Größe hat durchaus das Potenzial, zu einem „Superspreader-Ereignis“ mit gravierenden Folgen zu werden. Hier wäre aber Bestimmtheit leicht zu erreichen, indem eine Höchstzahl an haushaltsfremden Besuchern festgelegt würde. Normenklarheit und sachgerechte Ergebnisse wären so zu erreichen, ohne Betrachtungen über die Merkmale einer Party oder partyähnlichen Feier anstellen zu müssen.

Fazit

Der Verordnungsgeber hat sich sicher von vielerlei Überlegungen, aber weniger von grundlegenden Anforderungen an rechtsstaatliche Normen leiten lassen. Der Rechtsstaat ist aber kein Zierrat für gute Zeiten. Der Rechtsstaat wurde erfunden und erkämpft, um Freiheit zu sichern und zu ermöglichen. Gerade in Zeiten teilweise kruder Verschwörungstheorien muss auch daran erinnert werden, dass klare Normen und eindeutige Verfahren dazu geeignet sind, Vertrauen und Akzeptanz in staatliches Handeln zu erhöhen. Dieses Vertrauen ist – mehr als es ein Bußgeldkatalog je sein könnte – die Voraussetzung dafür, dass möglichst viele Menschen gesund durch diesen schwierigen Winter kommen. Und noch grundsätzlicher: Ein jeder Staat, der als freiheitlicher funktionieren will, ist auf das Vertrauen und die Akzeptanz seiner Bürgerinnen und Bürger angewiesen.