Einleitung

In Deutschland herrscht gegenwärtig ein in solcher Form noch nie dagewesener Ausnahmezustand. Die Bedrohung durch das Coronavirus SARS-CoV-2 stellt eine gänzlich neue Herausforderung an unsere Gesellschaft und unser Rechtssystem dar. Die dadurch bedingten mannigfaltigen behördlichen Einschränkungen, die ihre Grundlage in der Anwendung des IfSG, sowie Allgemeinverfügungen und Verordnungen finden, werfen zahlreiche neue Fragestellungen auf, welche insbesondere die Verwaltungsgerichte beschäftigen. Im Folgenden soll ein kurzer Überblick über teilweise in schneller Abfolge ergangene landesweite Rechtsakte in Bayern sowie daraus resultierende insbesondere formalrechtliche Problemstellungen gegeben werden.

Maßgebliche Rechtsakte des Freistaats BayernDie Entwicklungen in Bayern, die Rechtsordnung den veränderten Bedingungen der Corona-Pandemie anzupassen, erfolgten schnell und in verschiedenen Ausformungen.

Mit Allgemeinverfügung des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 20. März 2020 wurde eine vorläufige Ausgangsbeschränkung anlässlich der Corona-Pandemie erlassen. Die Regelungen traten am 21. März 2020 in Kraft und waren befristet bis zum Ablauf des 3. April 2020. Am 24. März 2020 folgte die Bayerische Verordnung über eine vorläufige Ausgangsbeschränkung, welche rückwirkend zum 21. März 2020 in Kraft trat. Einen Tag später wurde das Bayerische Infektionsschutzgesetz (BayIfSG) bekannt gegeben, welches am 27. März 2020 in Kraft trat. Am 31. März 2020 trat die Bayerische Infektionsschutzmaßnahmeverordnung (BayIfSMV) in Kraft, welche bis zum 19. April 2020 galt. Änderungen dieser Verordnung traten bereits einen Tag später am 01. April 2020 in Kraft. Am 09. April 2020 erfolgte die Bekanntgabe der Verordnung über Quarantänemaßnahmen für Einreisende zur Bekämpfung des Coronavirus, welche am 10. April 2020 in Kraft trat und bis zum Ablauf des 19. April 2020 befristet war. Am 16. April 2020 erging die Zweite Bayerische Infektionsschutzmaßnahmeverordnung (2. BayIfSMV) ), welche am 20. April 2020 in Kraft trat und bis zum 3. Mai 2020 galt, sowie eine Allgemeinverfügung, welche die Maßnahmen anlässlich der Corona-Pandemie zunächst verlängerte. Am 21. April 2020 wurde die Verordnung zur Änderung der Zweiten Bayerischen Infektionsschutzmaßnahmenverordnung bekannt gegeben, welche zum 27. April 2020 in Kraft trat und eine Maskenpflicht in ÖPNV und Ladengeschäften beinhaltete. Aufgrund der schnellen Abfolge dieser rechtlichen Entwicklungen, ist auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit mit einer Vielzahl an Problemen konfrontiert und hat schon mehrere Entscheidungen zu den vorgenommenen Maßnahmen treffen müssen.

Das problembehaftete Rechtsschutzbedürfnis I

So hatte sich das VG Würzburg mit seinem Beschluss vom 06. April 2020 (W 4 S 20.457) mit einem Eilantrag vom 24. März 2020 gegen die in der Allgemeinverfügung des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit und Pflege vom 20. März 2020 enthaltene Ausgangsbeschränkung anlässlich der Corona-Pandemie zu befassen.

Der Antragsteller begehrte, die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage gegen die Beschränkung, die eigene Wohnung nur beim Vorliegen triftiger Gründe verlassen zu dürfen (Ziffer 4 und 5 der Allgemeinverfügung), anzuordnen. Das VG Würzburg erklärte mit Beschluss vom 06. April 2020 den Eilantrag für unzulässig und begründete dies mit einem fehlenden Rechtsschutzbedürfnis des Antragsstellers. So verneinte es das Rechtsschutzbedürfnis u.a. in solchen Fällen, wenn ein Erfolg des Antrages die Rechtsstellung des Antragstellers nicht verbessern könnte. Einen solchen Fall sah das Gericht als gegeben und bezog sich auf die inhaltsgleiche Verordnung vom 24. März 2020, welche, wie eingangs ausgeführt rückwirkend zum 21. März 2020 in Kraft getreten ist. Da der Antragssteller sich dieser Verordnung zu unterwerfen habe, sei ihm mit einer Feststellung der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung nicht geholfen.

Hierbei unterließ das Gericht jedoch jedwede Prüfung, ob denn die Verordnung selbst rechtswirksam in Kraft getreten sei. Von dem rechtlich schutzwürdigen Interesse an dem erstrebten Rechtsschutzziel ist im Normalfall grundsätzlich auszugehen. Ausnahmsweise kann jedoch etwas Anderes gelten, wenn die gerichtliche Eilentscheidung für den Antragsteller von vornherein nutzlos ist¹Schoch/ Schneider/ Bier: VwGO § 80 Rn. 492 oder wenn eine Aussetzungsentscheidung für das Begehren des Antragstellers folgenlos bliebe²Finkelnburg/ Dombert/ Külpmann: Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsverfahren, Rn. 951. Dabei dürfte jedoch zu beachten sein, dass eine pauschale Verweisung auf die (neue) Rechtsverordnung nicht ausreichen dürfte, um das Rechtsschutzbedürfnis an dieser Stelle zu verneinen. Vielmehr hätte das Gericht inzident prüfen müssen, ob die nunmehr geltende Rechtsverordnung, die zwar den gleichen Lebenssachverhalt regelt, auch wirksam ist.³Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 11.10.2005 Az. 12 ME288/05 in NJW 2006, 1158; VGH München Beschluss vom 27.10.2000, Az. 1 ZS/CS 00.2727 in NVwZ-RR 2001, 364.

Des Weiteren ließ das Gericht ebenfalls unberücksichtigt, dass die Allgemeinverfügung zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung durch Zeitablauf schon ihre Rechtswirkung verloren hatte. Neben der Frage, ob eine solch verspätete Entscheidung mit der Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG zu vereinbaren ist, dürfte auch fraglich sein, ob der Antrag zum Zeitpunkt des 06. April 2020 dann nicht schon deshalb hätte abgelehnt werden müssen, weil die angegriffene Allgemeinverfügung lediglich bis zum Ablauf des 03. April 2020 in Kraft war. Denn der Gegenstand eines Aussetzungsverfahrens ist einerseits durch die sofortige Vollziehbarkeit gekennzeichnet, andererseits aber mit dem Hauptsacheverfahren verknüpft (Verwaltungsakt als Angriffsobjekt)⁴Schoch/Schneider/ Bier: VwGO § 80 Rn. 367. Vor diesem Hintergrund dürfte es zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung in der vorliegenden Konstellation bereits am Gegenstand des Aussetzungsverfahrens gefehlt haben.

Das problembehaftete Rechtsschutzbedürfnis II

Dem gegenübergestellt hat der VGH München in zwei Beschlüssen vom 09. April 2020 (20 NE 20.704 und 20 NE 20.738) über Eilanträge nach § 47 Abs. 6 VwGO entschieden, die das Ziel verfolgten, den Vollzug des § 1 Abs. 1 S. 2 der BayIfSMV einstweilig auszusetzen. Diese Regelung sieht vor, dass unter anderem Zusammenkünfte in Kirchen landesweit untersagt sind.

Auch diese Beschlüsse stellen darauf ab, ob der Antragsteller ein Rechtschutzbedürfnis auf Erlass einer einstweiligen Anordnung besitzt. Dies sei (vgl. 3.) dann nicht der Fall, wenn der begehrte Rechtsschutz dem Antragsteller keinerlei rechtliche oder tatsächliche Vorteile bringen kann. Anders als im o.g. Beschluss des VG Würzburg liegt hier aber eine Konstellation vor, aus der klar ersichtlich ist, dass eine gerichtliche Eilentscheidung für den Antragsteller nutzlos wäre: Denn das Gericht führt aus, dass das Erzbistum München und Freising bereits vor dem Inkrafttreten der BayIfSMV alle öffentlichen Gottesdienste abgesagt und die Gläubigen von der Sonntagspflicht dispensiert hat. Im Folgenden hatte auch Kardinal Reinhard Marx, Erzbischof von München und Freising, ein Allgemeines Dekret mit sofortiger Wirkung und unter anderen dem Inhalt erlassen, dass bis einschließlich 19.04.2020 alle öffentlichen Gottesdienste im Gebiet der Erzdiözese München und Freising abgesagt sind. Das Gericht stellte zutreffend darauf ab, dass die Entscheidung des Erzbistums als autonome Rechtssetzung im innerkirchlichen Bereich von den Antragstellern als Mitgliedern der katholischen Kirche zu respektieren sei. Damit hätten diese bereits aus tatsächlichen und von dem Vollzug der angegriffenen Norm unabhängigen Gründen nicht die Möglichkeit, an einem Gottesdienst teilzunehmen.

Die wirksame Verkündung von Verordnungen

Der Frage der wirksamen Verkündung der aufgrund des Corona-Virus ergangenen Verordnungen, widmete sich der VGH München zumindest beiläufig in zweien seiner Beschlüsse vom 09. April 2020 (20 NE 20.663 und 20 NE 20.688).

In dem Beschluss 20 NE 20.663 hatte der VGH München sich mit einem Antrag im einstweiligen Rechtsschutz gegen den Vollzug des § 4 Abs. 2 und Abs. 3 BayIfSMV auseinanderzusetzen, welcher das Verlassen der eigenen Wohnung nur bei Vorliegen triftiger Gründe gestattet. Auch in dem Beschluss 20 NE 20.688 hatte sich der VGH München mit einem entsprechenden Eilantrag gegen den Vollzug der zuvor benannten Norm zu beschäftigen. In beiden Verfahren wirft der VGH München die Frage auf, wann die zugrundeliegende BayIfSMV wirksam in Kraft getreten ist.

Die Bekanntgabe der BayIfSMV erfolgte zunächst durch Notbekanntmachung am 31. März 2020 im Bayerischen Ministerialblatt. Das Gericht wies in Rn. 28 des Beschlusses 20 NE 20.663 sowie Rn. 26 des Beschlusses 20 NE 20.688 darauf hin, dass die Regelung des § 4 Abs. 2 BayIfSMV jedoch erst durch die Veröffentlichung im Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblatt vom 07. April 2020 ordnungsgemäß verkündet und damit wirksam geworden sein dürfte. Dabei lässt das Gericht jeweils ausdrücklich offen, ob die gesetzlichen Voraussetzungen des Art. 51 Abs. 4 S.1 des LStVG vorgelegen haben. Es bleibt somit unbeantwortet, ob eine Notbekanntmachung erforderlich war und ebenfalls, ob eine Bekanntmachung nach Art. 51 Abs. 1, 2 LStVG nicht rechtzeitig möglich war. Weiterhin stellt das Gericht zumindest in Frage, ob die Voraussetzungen des Art. 51 Abs. 4 S. 2 LStVG vorgelegen haben. Hierbei könnte das Gericht darauf abgezielt haben, dass zwischen Notbekanntmachung und ordnungsgemäßer Bekanntmachung 7 Tage lagen, obwohl Art. 51 Abs. 4 S. 2 LStVG von einer unverzüglichen Veröffentlichung spricht. Dass ein kürzeres Intervall als die hier vorliegenden 7 Tage möglich ist, erschließt sich durch einen Blick auf die Webseite des Bayerischen Gesetz- und Verordnungsblattes: Zwischen der Ausgabe 10/2020 und der Ausgabe 11/2020 liegen beispielsweise nur 2 Tage, zwischen der Ausgabe 6/2020 und der Ausgabe 7/2020 nur 3 Tage.

Fazit

Die aufgeführten Entscheidungen der Bayerischen Verwaltungsgerichtsbarkeit zeigen auf, dass diese zwar vor neue, aber auch zu bewältigende Probleme gestellt wird. Besondere Problemstellungen ergeben sich insbesondere aus der schnellen Abfolge der geltenden Rechtsakte, welche die Rechtsanwendung in nicht zu unterschätzendem Ausmaß erschwert. Diesen Umständen müssen die Verwaltungsgerichte jedoch gerecht werden können, indem sie eine besonnene und umsichtige justizielle Überprüfung dieser Maßnahmen absichern und das Geschehen überwachen.